Bài đọc nhiều nhất
Liên kết
Pháp luật

Những chức năng điều hành bị bỏ ngỏ

Thứ sáu, 04.11.2011 12:31
Trong xây dựng luật của Việt Nam, việc phối hợp thường bị hiểu sai là dịch vụ thư tín và chỉ đơn thuần là đóng dấu rồi chuyển tài liệu giữa các cơ quan.

Việt Nam đã và đang thực hiện nhiều cải cách khác nhau nhằm cải tiến cơ cấu điều hành của mình. Cải cách hành chính công và Kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội 5 năm 2006-2010 là những cuộc cải cách nhằm cải thiện chất lượng điều hành kinh tế, một trong bốn trụ cột phát triển quốc gia. Việt Nam cũng đang thực hiện một số cải cách về quy trình xây dựng luật pháp và nâng cao trách nhiệm giải trình theo hướng minh bạch, công khai và dân chủ hơn.

Phân tích cách thức điều hành bằng quy định của chính phủ Việt Nam, có thể thấy ba chức năng vốn được áp dụng phổ biến trong các nền kinh tế phát triển hầu như chưa được quan tâm đúng mức tại Việt Nam.

Vấn đề cơ bản của bộ máy điều hành ở Việt Nam là sự yếu kém của ba chức năng điều hành cơ bản và các chức năng này hầu như chưa được thể chế hóa và thực hiện một cách có hệ thống trong tất cả bộ máy nhà nước. Ba chức năng đó là:

1. Chức năng hoạch định chính sách (Policy-making function)

2. Chức năng phối hợp chính sách (Policy coordination function)

3. Tính chuyên nghiệp của công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật (Professionalism of Legal Drafting)

Việc thực hiện thiếu hiệu quả các chức năng cơ bản trên đã làm môi trường thể chế của Việt Nam không thuận lợi cho hoạt động sản xuất, kinh doanh của doanh nghiệp và đời sống của người dân.

Chính sách không nghiễm nhiên thành luật

P thứ nhất là chức năng hoạch định chính sách. Ở nhiều nền kinh tế phát triển, quá trình xây dựng quy định xuất phát từ một nhu cầu của xã hội đòi hỏi sự can thiệp của chính phủ để giải quyết, tức là tạo ra một chính sách. Quy trình xây dựng chính sách này bao gồm nhiều bước như nghiên cứu, điều tra khảo sát, lấy ý kiến công chúng và chuyên gia, và đã được các ban soạn thảo của nhiều bộ, ngành tiến hành tại Việt Nam.

Tuy nhiên, chính sách của chính phủ Việt Nam thể hiện quan điểm của Chính phủ về một vấn đề cụ thể, và quan điểm này sẽ chỉ đạo hướng can thiệp của Chính phủ và cuối cùng có thể được hiện thực hóa bằng việc ban hành một quy định.

Trên thực tế, chính "linh hồn" và/hoặc "tinh thần" bên trong hành động can thiệp của chính phủ mới thể hiện bản chất của quy định, tác động dự kiến và quá trình hành động để đạt được kết quả mong muốn. Quy định chỉ là "thể xác" hay phương tiện mang chính sách và được sử dụng để đạt được kết quả tác động mong muốn.

Song quy định có thể không phải là cách can thiệp tối ưu nhất của chính phủ. Nó chỉ là một trong các công cụ mà chính phủ có thể sử dụng để thể hiện lập trường của mình và đáp ứng nhu cầu của xã hội.

Trước hết, sự phân biệt trên thể hiện một cách tiếp cận khác về quy định. Theo đó, quy định không phải là mục tiêu mà chỉ đơn giản là phương tiện giúp đạt tới đích cuối cùng. Do đó, tư duy sản xuất quy định chỉ để phục vụ chính việc sản xuất đi ngược lại với phương pháp tiếp cận này.

Thứ hai, chức năng hoạch định chính sách cho phép phân tích và lấy ý kiến công chúng kỹ hơn ở giai đoạn thiết kế bất kỳ quy định nào. Chức năng này cho phép tranh luận, trao đổi với các bên liên quan chính trong một môi trường an toàn, ở đó tính minh bạch và trách nhiệm giải trình được đảm bảo.

Chức năng này cũng đòi hỏi các nhà hoạch định chính sách phải có những kỹ năng "phân tích chính sách" chung để có thể áp dụng cho các yêu cầu khác nhau mà không cần đến kiến thức chuyên ngành. Kỹ năng "hoạch định chính sách" là một nhóm kỹ năng chuyên biệt.

Cuối cùng, hoạch định chính sách không nghiễm nhiên dẫn đến việc tạo ra quy định. Một trong những mục đích chính của việc hoạch định chính sách là xác định xem liệu chính phủ có cần thiết phải can thiệp theo cách toàn diện hơn không so với thực tiễn hiện nay ở Việt Nam. Từ đó, chức năng này sẽ giúp chính phủ xác định được các ưu tiên trong Chương trình xây dựng luật, pháp lệnh hàng năm dựa trên chất lượng chuẩn bị của các đề nghị xây dựng văn bản trong quá trình hoạch định chính sách.

Chức năng này cũng cho phép sử dụng các biện pháp không sử dụng quy định can thiệp trực tiếp, trong đó Nhà nước tạo động lực và môi trường cho sự thay đổi, không áp đặt hướng thay đổi thông qua quy định, vì quy định không phải lúc nào cũng có tác dụng.

Đầu tư để nâng cao chất lượng xây dựng chính sách theo hướng minh bạch và có trách nhiệm giải trình trước khi xây dựng quy định, sẽ mang lại nhiều lợi ích cho Việt Nam.

Ý định cấm người ngực lép, thấp bé lái xe những mong giảm tai nạn giao thông là một ví dụ về giải quyết nhu cầu của xã hội trong nền kinh tế đang phát triển không có chức năng hoạch định chính sách, trong đó ban hành quy định là một can thiệp mang tính tự động của chính phủ. Can thiệp được đề xuất lựa chọn không dựa vào quan điểm hoặc chính sách của chính phủ đã được phân tích về tình hình hiện trạng và môi trường quy định. Quy định này không tập trung vào việc đạt được kết quả dự kiến để giải quyết nhu cầu xã hội một cách thực tế.

Phối hợp đâu phải dịch vụ thư tín

P thứ hai là chức năng phối hợp chính sách. Tại Việt Nam, sự phối hợp trong quá trình xây dựng quy định thường ít hiệu quả. Mặc dù, các ban soạn thảo đều có thành phần là cán bộ của nhiều bộ ngành khác nhau, và mỗi bộ ngành có liên quan đều phải góp ý cho các dự thảo văn bản của các bộ ngành khác, nhưng trong thực tế hoạt động phối hợp chưa được tổ chức tốt. Sự đóng góp của các bộ ngành có đại diện trong một ban soạn thảo phụ thuộc rất nhiều vào năng lực của các cán bộ được cử tham gia các cuộc họp của ban soạn thảo, và năng lực của họ rất khác nhau.

Bên cạnh đó, quá trình lấy và trao đổi ý kiến đóng góp của các bộ ngành có liên quan không phải lúc nào cũng có hiệu quả hoặc mang tính chiến lược như mong đợi.

Vai trò của phối hợp thường bị hiểu sai là dịch vụ thư tín và chỉ đơn thuần là đóng dấu rồi chuyển tài liệu giữa các cơ quan. Tuy nhiên, phối hợp hiệu quả đòi hỏi một tầm nhìn chiến lược nhằm tạo điều kiện cho các thảo luận khó khăn, để đi đến giải pháp và nâng cao chất lượng cho hệ thống thể chế. Vai trò phối hợp này rất khác, đòi hỏi phải có kỹ năng chính trị và mối quan hệ với nội các Chính phủ và các bộ ngành chủ chốt.

Vai trò này cũng đòi hỏi sự điều phối để dẫn dắt việc xây dựng chính sách qua các bình diện khác nhau của quá trình hoạch định chính sách. Chức năng này phục vụ các nhà hoạch định chính sách và giúp quá trình hoạch định chính sách của họ hiệu quả hơn bằng cách đảm bảo các quá trình xây dựng chính sách của cấp dưới có chất lượng tốt để xây dựng sự đồng thuận một cách hiệu quả và dựa trên các phân tích kỹ hơn.

Để phối hợp chính sách tốt hơn, cần xác định rõ một số vai trò giữa các bộ và nguồn lực để hỗ trợ thực hiện các vai trò đó. Ngoài ra, cần có một đơn vị thuộc chính phủ thực hiện chức năng phối hợp chính sách một có cách hệ thống hơn, đơn vị này sẽ chủ động đóng vai trò "chủ trì điều phối" giữa các bộ ngành trực thuộc Chính phủ trung ương. Đơn vị này thường được gọi là Tổ thư ký, thường có sự ủng hộ chính trị, nguồn lực đáng kể và để giúp tạo ra các kết quả tốt hơn về mặt chính sách và pháp luật.

Tách bạch việc lập chính sách và soạn luật

P thứ ba, tính chuyên nghiệp của công tác xây dựng văn bản quy phạm pháp luật. Tại nhiều nền kinh tế phát triển, xây dựng văn bản được thực hiện ở hai công đoạn riêng, đó là (1) hoạch định chính sách; và (2) soạn thảo văn bản pháp luật. Công việc hoạch định chính sách tập trung vào việc phân tích và đề xuất lựa chọn chính sách.

Trong khi đó, công việc soạn thảo văn bản pháp luật là lĩnh vực dành riêng cho các chuyên gia pháp lý trình độ cao. Các chuyên gia này có nhiệm vụ thể hiện nội dung chính sách của chính phủ thành ngôn ngữ luật phù hợp với khung pháp lý và các yêu cầu của hệ thống pháp luật. Các chuyên gia hoạch định chính sách phối hợp với các chuyên gia pháp lý nhằm đảm bảo quy định (thể xác hay phương tiện) phản ánh đúng ý định và các yêu cầu của chính sách (linh hồn hay tinh thần).

Tại Việt Nam, hai chức năng này chưa được tách bạch và chuyên môn hóa. Các cán bộ của bộ ngành, không phải lúc nào cũng là chuyên gia pháp lý, được giao trách nhiệm thực hiện công việc soạn thảo văn bản pháp luật.

Thêm vào đó, công tác soạn thảo văn bản của họ này còn được thực hiện trong bối cảnh việc phân tích chính sách không được thực hiện hoặc thiếu đầy đủ. Điều này dẫn đến sự thiếu nhất quán, không đồng bộ của hệ thống pháp luật và tạo ra rủi ro thể chế trong một môi trường điều hành chồng chéo, mâu thuẫn và thiếu thống nhất.

Phương pháp luận trong xây dựng quy định đóng vai trò quan trọng đối với việc nâng cao chất lượng thể chế tại Việt Nam. Phương thức soạn thảo quy định mới là thiết yếu đối với việc cải thiện môi trường thể chế. Nếu ba chức năng trên được giới thiệu và tăng cường thì quy trình xây dựng luật pháp sẽ được cải thiện, từ đó nâng cao hiệu quả và năng lực của Nhà nước theo hướng tạo các lợi ích thực cho xã hội.

Tác giả: Faisal Naru và TS. Nguyễn Đình Cung (*)

---

Bài viết về thách thức trong việc thực hiện chương trình cải thiện chất lượng quy định tại Việt Nam, giúp nhìn rõ thực trạng để từ đó cải cách thể chế. Tiêu đề phụ do Tuần Việt Nam đặt.

(*) Faisal Naru là Cố vấn trưởng về cải cách thể chế của Dự án Sáng kiến Cạnh tranh Việt Nam của Cơ quan Phát triển Quốc tế Mỹ USAID/VNCI.

TS Nguyễn Đình Cung là Phó viện trưởng, Viện Quản lý Kinh tế Trung ương thuộc Bộ Kế hoạch và Đầu tư.

[Trở về] [Đầu trang]In bài viết Gửi cho bạn bè

 

Các tin mới khác:
» 2 bé chết thảm vụ nổ gas: Khởi kiện dân sự và hình sự? (07.11.2011)
» Tìm thấy cháu bé bị bắt cóc ở Viện Phụ sản TƯ (08.11.2011)
» Dự thảo Luật Tố cáo: Còn nhiều điều chưa hợp lý! (09.11.2011)
» Luật nhà văn xứng đáng đưa vào Guinness (10.11.2011)
» Không chấp nhận tố cáo qua email, điện thoại (11.11.2011)
» Phó chánh án nằm chung võng với thuộc cấp (11.11.2011)
» Gần quan tòa, dễ mọc 'sừng'? (12.11.2011)
» Nghệ An: Bắt giam GĐ đe doạ cổ đông mới (13.11.2011)
» Lo luật vừa 'ra lò' đã lạc hậu (15.11.2011)
» Nhà báo bị tòa ''ép''... nhìn mông cảnh sát (15.11.2011)

Các tin khác:
» Chủ động thu thập thông tin vụ tiền polymer (03.11.2011)
» Sẽ có luật bảo vệ bí mật nhà nước (02.11.2011)
» Anh xe ôm đòi thẩm phán “nuôi” vợ mình suốt đời (01.11.2011)
» Va chạm giao thông, 1 cảnh sát bắn người (01.11.2011)
» Chủ tịch Interpol: 'Chống tội phạm xuyên quốc gia không thể hành động đơn lẻ' (31.10.2011)
» Tham nhũng: Nói nhiều, xử lý không nhiều? (30.10.2011)
» Một Thẩm phán chửi một nữ Đảng viên là “Đồ đĩ điếm”. (20.10.2011)
» Sự thật phũ phàng những vụ vỡ nợ nghìn tỷ (19.10.2011)
» Choáng váng vụ vỡ nợ mới trên 600 tỷ ở HN (15.10.2011)
» Lộ diện những 'mắt xích' vụ vỡ nợ nghìn tỷ (15.10.2011)


Quảng cáo